1、引言

　　風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與開發(fā)是當(dāng)前倍受社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。一些建設(shè)以發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)為名，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)大興土木，把其建成了大型“吃喝玩樂綜合體”，風(fēng)景區(qū)“城市化、人工化、商業(yè)化”的現(xiàn)象屢見不鮮。城市近郊風(fēng)景區(qū)由于區(qū)位獨(dú)特，景區(qū)內(nèi)村莊、居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張，開山采石、毀林種地、濫用水資源等破壞風(fēng)景區(qū)生態(tài)環(huán)境的行為時(shí)有發(fā)生，有的甚至大搞高檔房地產(chǎn)。

　　產(chǎn)生這些問題的原因除了規(guī)劃體制不完善、實(shí)施管理力度不夠之外，規(guī)劃本身也存在較大的缺陷。許多風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃由于回避了農(nóng)村居民點(diǎn)問題，致使居民點(diǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)張，不僅給風(fēng)景區(qū)帶來后患，也給房地產(chǎn)開發(fā)商有機(jī)可趁，使建設(shè)項(xiàng)目侵占風(fēng)景區(qū)用地，造成對(duì)風(fēng)景區(qū)土地的無序利用和對(duì)風(fēng)景資源的極大破壞。農(nóng)村居民點(diǎn)已經(jīng)成為一些風(fēng)景區(qū)規(guī)劃回避的難題，因而也就成為城市近郊風(fēng)景區(qū)產(chǎn)生問題的根源。因此，從規(guī)劃角度采用積極的方式探索并解決此類問題已成為當(dāng)務(wù)之急。

　　2、實(shí)例分析與方法研究

　　2.1實(shí)例概況與現(xiàn)狀分析

　　虞山—尚湖風(fēng)景區(qū)于1982年被列為國(guó)家級(jí)太湖風(fēng)景名勝區(qū)的景區(qū)之一，是典型的城市近郊風(fēng)景區(qū)，總面積為35　km².常熟市是國(guó)家歷史文化名城，境內(nèi)的虞山、尚湖、古城融為一體。虞山自然景觀秀麗幽奇，1989年被定為國(guó)家森林公園，是長(zhǎng)江三角洲腹地的最高點(diǎn)，有著名的“虞山十八景”，人文景觀豐富；尚湖湖面寬廣，風(fēng)景秀麗。因此，常熟古城區(qū)素有“七溪流碧皆通海，十里青山半入城”的美景。該風(fēng)景區(qū)1999年游客量約為140萬人次/年，占全市游客總量的60％。

　　筆者通過對(duì)風(fēng)景區(qū)歷次規(guī)劃及規(guī)劃實(shí)施情況的回顧發(fā)現(xiàn)，因管理體制不順等原因，尚湖及其周邊地區(qū)的保護(hù)力度明顯偏弱，居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張，在沿岸大量開發(fā)度假區(qū)，建筑風(fēng)格不協(xié)調(diào)，自然資源及環(huán)境被破壞、水體污染等現(xiàn)象愈演愈烈。

　　筆者通過對(duì)現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查和定量分析研究發(fā)現(xiàn)，風(fēng)景區(qū)內(nèi)現(xiàn)有1個(gè)建制林場(chǎng)、6個(gè)行政村，分屬3個(gè)鎮(zhèn)，現(xiàn)有的行政體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式極易造成房地產(chǎn)商開發(fā)的失控和工業(yè)項(xiàng)目的引進(jìn)，給風(fēng)景區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和管理帶來后患。另外，距市區(qū)較近的行政村由于交通便捷，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度相對(duì)較大，農(nóng)民自建房增量也較大。

　　2.2研究?jī)?nèi)容

　　本次規(guī)劃作為常熟市新一輪城市總體規(guī)劃修編的專題研究報(bào)告，并非一個(gè)完整的風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃，它以《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》為主要依據(jù)，旨在找出原有規(guī)劃及實(shí)施存在的問題，從風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的角度提出對(duì)風(fēng)景區(qū)用地保護(hù)與建設(shè)的總體要求，重點(diǎn)是對(duì)風(fēng)景區(qū)內(nèi)的居民點(diǎn)提出控制要求。

　　2.3研究目的與方法

　　本次規(guī)劃主要從解決風(fēng)景區(qū)現(xiàn)存問題和促進(jìn)風(fēng)景區(qū)自身發(fā)展兩個(gè)層面出發(fā)，按照城市可持續(xù)發(fā)展要求，針對(duì)城市近郊風(fēng)景區(qū)，探尋以控制風(fēng)景區(qū)建設(shè)行為、保持風(fēng)景區(qū)良性發(fā)展為主要目的的規(guī)劃分析與控制方法。

　　結(jié)合城市總體規(guī)劃，本次規(guī)劃將該風(fēng)景區(qū)功能定位為一個(gè)處于城區(qū)邊緣的以生態(tài)調(diào)節(jié)為主要功能、以自然山水為主要特色的自然生態(tài)旅游勝地和大型郊野公園。規(guī)劃引入了先進(jìn)的三維GIS輔助分析技術(shù)，通過對(duì)風(fēng)景區(qū)生態(tài)景觀保護(hù)、居民點(diǎn)疏密度、拆遷難易度等方面的分析，為規(guī)劃決策提供有力依據(jù)。規(guī)劃提出風(fēng)景區(qū)在功能布局時(shí)既要珍惜現(xiàn)有風(fēng)景資源，嚴(yán)格控制景區(qū)內(nèi)的建設(shè)，又要尊重現(xiàn)狀發(fā)展基礎(chǔ)，將居民密度控制在合理的范圍之內(nèi)，以優(yōu)化景區(qū)空間環(huán)境。

　　2.4GIS輔助分析與決策

　　為了提高決策的科學(xué)性，規(guī)劃借助三維GIS技術(shù)[2]，對(duì)風(fēng)景區(qū)用地現(xiàn)狀及虞山、尚湖、古城的綠化、生態(tài)、環(huán)境、景觀、視線、視域等關(guān)系進(jìn)行分析，評(píng)估出風(fēng)景區(qū)的敏感地帶，為不同地段的建設(shè)控制提供依據(jù)（圖1～圖4）。

　　分析認(rèn)為，虞山、尚湖與城市的交接界面、虞山與尚湖的過渡地帶為敏感區(qū)域，對(duì)虞山、尚湖、古城的格局關(guān)系、生態(tài)環(huán)境影響非常大，需重點(diǎn)進(jìn)行生態(tài)景觀恢復(fù)或建設(shè)控制。虞山北路一帶是風(fēng)景區(qū)與城市的主要過渡區(qū)，即自然環(huán)境與人工環(huán)境的生態(tài)過渡區(qū)，應(yīng)加強(qiáng)虞山至城市的生態(tài)綠化過渡，延伸城市至虞山的生態(tài)景觀走廊，形成一個(gè)自然與城市的生態(tài)型過渡空間。

　　2.5風(fēng)景保護(hù)及居民點(diǎn)調(diào)控

　　本次規(guī)劃將整個(gè)風(fēng)景區(qū)劃分為宗教文化景觀保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)自然景觀保護(hù)區(qū)、景觀游覽區(qū)、景觀恢復(fù)區(qū)、景觀控制區(qū)、外緣適度發(fā)展區(qū)6個(gè)區(qū)，又以居民點(diǎn)的調(diào)控為重點(diǎn)確立了控制人口、合理保留、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的調(diào)控原則。

　　規(guī)劃首先利用生態(tài)、景觀、視域分析成果，劃定居民點(diǎn)調(diào)控分區(qū)，同時(shí)通過現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)、感官分析及橫向類比的居民點(diǎn)疏密度分析，提出景觀型村落之間的合理間距和村落的適宜規(guī)模（合理的半徑及戶數(shù)），為居民點(diǎn)的調(diào)控提供具體依據(jù)。居民點(diǎn)主要從兩個(gè)角度對(duì)風(fēng)景區(qū)內(nèi)的視線景觀產(chǎn)生影響：從尚湖周邊觀虞山和從虞山鳥瞰尚湖。前者可以通過種植綠化帶減小影響；后者必須通過居民點(diǎn)疏密度分析進(jìn)行調(diào)控，并通過增加植物等手段，營(yíng)造更為完美的自然型、生態(tài)型村落景觀。

　　研究中采用如下公式對(duì)居民點(diǎn)疏密度進(jìn)行分析：

　　T=S′/S

　　式中：S′=N×S0/L；S=π×R²

　　其中：T—村落單元疏密度（％）

　　S′—村落單元建筑基底面積（m²）

　　N—村落單元中居民戶數(shù)（戶）

　　S₀—戶均建筑面積（m²/戶）

　　L—平均層數(shù)

　　S—村落單元外接圓面積（m²）

　　R—村落單元外接圓半徑（m）

　　T不同于建筑密度，可用于評(píng)價(jià)村落單元分布的疏密程度及單元間的空間位置關(guān)系。通過現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)、感觀分析及橫向類比，當(dāng)T<18％且R<200m，D>700m（D為村落單元之間的圓心距離）時(shí)，如果結(jié)合了大面積的村落綠化，那么村落景觀就趨于比較自然、理想的狀態(tài)。

　　距城區(qū)較近的村落由于居民點(diǎn)現(xiàn)狀建筑密度和人口密度相對(duì)較高，拆遷難度較大，規(guī)劃應(yīng)盡量減少居民點(diǎn)拆遷量。而處于山與湖之間的核心過渡地帶的居民點(diǎn)，為滿足風(fēng)景區(qū)生態(tài)保護(hù)和景觀的需要，應(yīng)將其搬遷。在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃將風(fēng)景區(qū)的居民點(diǎn)劃分為絕對(duì)保護(hù)的無居民區(qū)（不準(zhǔn)常住人口落戶）、恢復(fù)風(fēng)景的人口衰減區(qū)（分階段地減少常住人口數(shù)量）和保護(hù)風(fēng)景的人口控制區(qū)（允許一定數(shù)量的常住人口落戶）3種居民點(diǎn)調(diào)控分區(qū)，并把已有的居民點(diǎn)按自然村落劃為80個(gè)單元，采用4種調(diào)控類型：①搬遷型，即完全撤離原址，主要針對(duì)建筑質(zhì)量不高，同時(shí)又位于敏感地帶或者由于居民點(diǎn)成片密度過高而影響景觀的居民點(diǎn)單元；②縮減型，即部分撤離原址以降低建筑密度，主要針對(duì)居民點(diǎn)過于集中的村落；③控制型，即在保持現(xiàn)有用地規(guī)模的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行建設(shè)的方式；④安置型，即在風(fēng)景區(qū)內(nèi)適當(dāng)?shù)囟涡略O(shè)立的用于安置景區(qū)內(nèi)搬遷居民的居民點(diǎn)類型。規(guī)劃提出了具有操作性的居民點(diǎn)調(diào)控表（表1）。

　　2.6功能分區(qū)、土地利用與建設(shè)控制

　　針對(duì)原有的風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃、森林公園規(guī)劃，本次規(guī)劃對(duì)風(fēng)景區(qū)重新進(jìn)行整合，劃分國(guó)家森林公園、景林生態(tài)觀光區(qū)、田園風(fēng)光區(qū)、中心休閑觀光區(qū)、湖濱游覽服務(wù)景觀區(qū)、入口服務(wù)區(qū)、城郊風(fēng)貌控制區(qū)、遠(yuǎn)景發(fā)展區(qū)、水域生態(tài)觀光區(qū)九大功能區(qū)，并對(duì)每個(gè)區(qū)確立發(fā)展原則、建設(shè)意向和實(shí)施要點(diǎn)，作為對(duì)原有規(guī)劃內(nèi)容的延續(xù)、調(diào)整和補(bǔ)充。

　　依照功能分區(qū)的發(fā)展要求，規(guī)劃采用突出風(fēng)景區(qū)土地利用的重點(diǎn)與特點(diǎn)、擴(kuò)大風(fēng)景用地、保護(hù)風(fēng)景資源的策略，結(jié)合具體的用地現(xiàn)況，將風(fēng)景區(qū)用地類型劃分為七大類。規(guī)劃擴(kuò)大風(fēng)景游賞用地、游覽設(shè)施用地和交通用地的規(guī)模，對(duì)居民社會(huì)用地、耕地、滯留用地進(jìn)行縮減，并維持原有的水域面積。

　　規(guī)劃提出該風(fēng)景區(qū)既要滿足各功能區(qū)的建設(shè)控制要求，又須滿足各類用地的建設(shè)控制要求。建設(shè)控制要求包括適建內(nèi)容、容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高等。這些控制要求，均作為今后風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的主要依據(jù)。

　　2.7交通組織

　　湖濱周邊特別是尚湖南側(cè)的道路規(guī)劃利用已有的環(huán)湖路形成網(wǎng)狀骨架。為滿足游覽觀光及景觀設(shè)計(jì)要求，局部地段的設(shè)計(jì)采用放射狀、自由式路網(wǎng)。為強(qiáng)化尚湖、虞山主體景觀特色，規(guī)劃將面向湖體、山體的道路布置得相對(duì)較密，方便游客便捷地到達(dá)尚湖湖濱。同時(shí)，湖體周邊路網(wǎng)與山體路網(wǎng)通過虞山南路有機(jī)銜接，并結(jié)合外緣環(huán)路，形成完整的道路系統(tǒng)。通過在適當(dāng)?shù)囟谓Y(jié)合旅游服務(wù)設(shè)施配置停車場(chǎng)、站點(diǎn)與游船碼頭，形成道路系統(tǒng)與水路系統(tǒng)相結(jié)合的綜合交通體系。

　　2.8實(shí)施措施建議

　　為保障規(guī)劃實(shí)施，規(guī)劃提出三大措施建議：①進(jìn)行管理機(jī)制創(chuàng)新，減少發(fā)展主體，治理多頭管理，撤銷不利于風(fēng)景區(qū)發(fā)展的行政村建制，實(shí)行風(fēng)景區(qū)統(tǒng)一管理。②調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，解決行政村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾，變獨(dú)立的行政村經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局為風(fēng)景區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體良性發(fā)展格局，優(yōu)化風(fēng)景區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，大力發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，解決風(fēng)景區(qū)內(nèi)農(nóng)民的就業(yè)問題。③制定政策保障措施。將風(fēng)景區(qū)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，加強(qiáng)與總體規(guī)劃的銜接；制定相應(yīng)政策，解決失地農(nóng)民的生存與發(fā)展問題；將風(fēng)景區(qū)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；加快改革步伐，解決征地過程中存在的各類矛盾。此外，要特別注意規(guī)范風(fēng)景區(qū)與城市之間用地的規(guī)劃與實(shí)施管理，要在城市總體規(guī)劃與風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的框架下，進(jìn)一步制定和落實(shí)其用地建設(shè)控制要求。