“……經(jīng)部批準，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農(nóng)建設用地使用權流轉試點，不斷總結試點經(jīng)驗，及時加以規(guī)范完善�！痹趪�土資源部3月底對外發(fā)布的《關于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地，支持社會主義新農(nóng)村建設的通知》（以下簡稱52號文）中，出現(xiàn)了這樣一段文字。

　　3月29日，國土資源部副部長、新聞發(fā)言人王世元表態(tài)，國土部土地利用司正在起草集約、節(jié)約用地辦法，解決農(nóng)村存量建設用地流轉問題。

　　聯(lián)想到2005年10月1日起在廣東推行的集體建設用地流轉試點，我們有理由相信，52號文的相關表述是推進試點工作的積極信號。

　　意義

　　農(nóng)村集體建設用地的流轉，意義重大。通過使用權流轉，農(nóng)民更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果，顯化集體土地資產(chǎn)價值，促進農(nóng)民增收。同時，它規(guī)范了集體建設用地市場秩序，隱性交易行為大大減少，政府對集體土地市場的調控和監(jiān)管得以加強。此外，這一政策還有利于緩解經(jīng)濟建設對國有土地的需求壓力，減少建設占用農(nóng)用地的沖動。

　　廣東省率先在全省范圍內規(guī)范集體建設用地流轉，標志是以省政府令第100號簽發(fā)的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（以下簡稱《辦法》），于10月1日起正式施行。此舉可以說是開創(chuàng)了一片更大范圍的試驗田。此前，由于國家關于集體建設用地流轉的意見和辦法尚未出臺，流轉試點一直處于小范圍、小規(guī)模封閉運行狀態(tài)。

　　《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》能以省政府令的形式出臺，從某種意義上說比其內容更為重要，因為它在更高法律效力層面上賦予了集體建設用地流轉在廣東省行政轄區(qū)內的合法性，可以增強用地者使用集體土地的信心，提高銀行、法院和流轉各方等對集體建設用地法律地位的認可程度。

　　廣東試點基本上參照和借鑒了對國有土地的管理方式，內容覆蓋出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等集體土地市場交易的各個環(huán)節(jié)。把集體建設用地是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策及當?shù)馗黝愐?guī)劃，作為國土資源管理部門審批集體建設用地流轉的依據(jù)。明確土地使用者必須按照原批準用途使用土地，確需改變用途要報批等。

　　試點的部分內容體現(xiàn)了很強的創(chuàng)新性，如將國有經(jīng)營性土地招拍掛制度引入集體土地出讓、出租。試點《辦法》明確規(guī)定，集體建設用地使用權出讓、出租用于商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項目的，應當參照國有土地使用權公開交易的程序和辦法，通過土地市場招標、拍賣、掛牌等方式進行。試點還要求制定集體建設用地基準地價、對集體建設用地閑置進行處理，等等。

　　實現(xiàn)城鄉(xiāng)地政管理一體化是必然趨勢。雖然有些政策的具體落實需要一個過程，但這一工作思路已經(jīng)體現(xiàn)出了今后的方向。

　　問題

　　在3月29號的新聞發(fā)布會上，王世元在肯定試點的積極作用的同時，也指出：“現(xiàn)在流轉政策如果實行得不好，可能會大量出現(xiàn)農(nóng)地轉為建設用地的危險，所以在廣東試點向外推廣之前，要先解決這些可能的問題。要采取一定措施，例如，流轉前事先必須經(jīng)過省級以上主管部門批準；必須考慮有效制約；收益必須真正到農(nóng)民手上等。”

　　廣東試點存在的問題主要有兩方面。

　　一方面，試點依據(jù)的《辦法》仍然有很多限制條件：以省政府令發(fā)布，而不是由省人大討論通過，因此不屬于地方性法規(guī)，法律地位有待進一步提高；流轉對象也被嚴格界定在集體建設用地范圍內（不少人包括個別經(jīng)濟學家存在概念上的偏差，誤認為“集體所有的農(nóng)用地也可以自由流轉用作建設用地”，事實上《辦法》第三條明確規(guī)定“涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，應當落實土地利用年度計劃的農(nóng)用地轉用指標”）；流轉范圍規(guī)定“通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設和住宅建設”；要求集體土地流轉不影響國家土地征收或征用等。

　　另一方面，試點過程中確實出現(xiàn)了很多新問題，而新舊政策、新舊市場之間的銜接又需要理順各種關系。

　　首先是如何把握好政府對集體建設用地管理的度。對集體土地的管理可以參照對國有土地管理的方式，但是不能完全照搬。從理論上說，國有土地屬國家所有，而集體土地屬集體所有，集體經(jīng)濟組織應當在流轉中充分發(fā)揮其主體作用。政府可以在落實國家產(chǎn)業(yè)政策，執(zhí)行土地利用規(guī)劃、計劃等方面加強公共管理，但不應過度干預。

　　廣東試點規(guī)定，集體建設用地使用權轉讓發(fā)生增值的，應當參照國有土地增值稅征收標準，向市、縣人民政府交納有關土地增值收益。筆者認為，國家不是集體土地所有者，有些集體土地的增值不完全是政府直接投資建設造成的，政府的職責重在監(jiān)管，不應過多參與集體土地流轉的收益分配。

　　第二是如何處理好國有土地市場和集體土地市場的銜接問題。集體建設用地（尤其在城鄉(xiāng)結合部、城中村）市場全部放開不可避免地會造成對國有土地市場的沖擊，因為集體建設用地的取得成本低、位置選擇余地大、部分土地區(qū)位相當優(yōu)越，必然會吸引大量企業(yè)的投資。城鄉(xiāng)用地成本的差異會造成企業(yè)間的不平等競爭，可能間接影響城市經(jīng)濟的長遠發(fā)展和布局，對這些問題需要盡早進行預測和分析。

　　此外，如何真正落實集體建設用地的抵押權？對集體建設用地使用權轉讓和轉租的收入，集體經(jīng)濟組織作為土地所有者，應該如何參與收益分配？這些都是有待解決的問題。

　　同時，建議對集體土地所有者出讓、出租土地的收入一定要進行十分嚴格的管理和監(jiān)督，防止集體財產(chǎn)被少數(shù)人占有、使用，防止集體為單純追求土地收益而出現(xiàn)新的違法違規(guī)出讓、出租行為，防止出現(xiàn)集體經(jīng)濟組織的“新圈地運動”，政府對此必須保持高度重視。建議由政府制定科學合理的集體建設用地出讓計劃，建立集體建設用地動態(tài)監(jiān)察體系等等。

經(jīng)濟觀察報·孟祥舟