摘要：水價、水權與水市場是水業(yè)市場化的重要內容，而這三者也是建立現代水業(yè)管理體系的重要前提，與這些概念的進入相輔相成，近兩年來有關水權分離的問題也成為行業(yè)熱點。水權分離與政府水管理范圍界定所涉及的基本問題包括水的經濟屬性和水權，現針對以下三個問題與同業(yè)進行交流。

　　關鍵詞：水權分離 政府水管理 水權制度 水業(yè)產業(yè)化

　　隨著社會主義市場經濟體制在我國逐步建立，城市化進程的加快，中國水業(yè)市場化成為一種趨勢。我國現有的水業(yè)管理體系和水業(yè)產業(yè)結構，不足以支撐中國水業(yè)產業(yè)化蓬勃發(fā)展的大勢，政府部門和水業(yè)企業(yè)因這種趨勢都在進行主動的或被動的變革。

　　市場經濟是建立在交換基礎上的社會經濟形態(tài)，而權利的清晰界定是交換的基本條件。在我國市場經濟體制改革過程中，水業(yè)的管理體系與產業(yè)結構源于對水利工程、給排水工程領域的延伸，關于水業(yè)的經濟、社會學基礎薄弱，在水權界定及相關制度建設上滯后，導致行業(yè)改革方向不清、部門權利紛爭、中央對地方水業(yè)改革缺乏正確指導。要解決這些問題，僅有工程建設、技術進步方面的努力是不夠的，還需要運用經濟學理論、水權理論逐步建立完善的適應市場經濟要求的、能夠實現水資源合理開發(fā)、高效利用的管理體制和市場機制。

　　水價、水權與水市場是水業(yè)市場化的重要內容，而這三者也是建立現代水業(yè)管理體系的重要前提，與這些概念的進入相輔相成，近兩年來有關水權分離的問題也成為行業(yè)熱點。水權分離與政府水管理范圍界定所涉及的基本問題包括水的經濟屬性和水權，現針對以下三個問題與同業(yè)進行交流。

　　一、關于水的經濟屬性

　　從產業(yè)鏈角度看，可從以下三個層次理解水的經濟屬性：

　　1、水的資源屬性

　　水首先是一種資源。水密切關聯社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，因此，水在資源分配層面上，需要來自政府的帶有約束力的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。

　　在我國，水資源作為一種關系國計民生的重要資源，和電力、燃氣等一起列入公用事業(yè)的范疇，一直由政府全權控制。 國家作為水資源所有者，是水資源權分配的主體，并保留水資源的最終處置權。國務院水行政主管部門代表國務院具體行使水資源所有權，流域機構依法負責本流域水資源的統(tǒng)一管理，地方政府負責本行政區(qū)域內水資源所有權的管理。

　　在國外，水的資源屬性也被當作水的基本屬性，政府部門一般都有特殊的政策和制度對待水。大部分國家的水資源都屬于政府。要獲得使用地表水的權利，必須持有用水許可證或根據水法獲得批準證。政府也會采用一定的手段對水資源進行調配，達到一定的均衡態(tài)勢。

　　2、水的生產資料屬性

　　水僅作為資源還不具備使用性能，需要進行工程形式的加工。水作為生產資料層面的加工和買賣與相應工程（包括水利工程、供水工程、排水工程在內）相結合后，以生產資料的形式進入市場。水的生產資料屬性以水的資源屬性為基礎，隨著水的工程投入的增加而不斷升值。

　　水的生產資料屬性是毋庸質疑的，可以說是各種生產和生活活動的基礎。但是，在我國，無論是水利工程還是給排水工程，由于其投資體制和運營方式都帶有顯著的計劃經濟特征和社會福利特征，因此，水作為一種生產資料應有的價值一直都沒有得到科學體現。水利工程完全依靠政府投入和運營，而自來水行業(yè)連續(xù)6年全行業(yè)虧損。壟斷帶來虧損的怪現象在中國公用事業(yè)行業(yè)是普遍存在，在自來水行業(yè)中，國內長期形成的是低水價＋虧損＋財政補貼模式。這樣，水作為生產資料的價值完全沒有體現，它只是被當作一種福利。

　　如果水作為生產資料進入經濟產業(yè)鏈，就應該以市場的標準核定其工程的投入、運營和回報，并且投資運營主題應市場化。

　　3、水的消費品屬性

　　在消費品的層次上，水同其它人類必須的消費品一樣，其供需關系從根本上決定價格，是一種純粹的商品。但是，由于壟斷經營，水的商品性無法直接通過供需來體現，許多人所意識到的水，是和陽光、空氣一樣，沒有價值的。這是對水這種消費品在認識上的誤區(qū)。

　　其實，水的消費品屬性可以從水價體系中分離而得到體現。我們可以根據城市為單元的經濟發(fā)展、社會發(fā)展、城市規(guī)劃、流域水源供給、工程實施、水量生態(tài)平衡等水的基準參數核定水的科學的、生態(tài)的供給能力，從而明確城市為單元的各種用水基準指標，以定額用水和階梯水價的形式調節(jié)水的供需價格。

　　目前，在國家計委、財政部、建設部、水利部、國家環(huán)保總局等五部委《關于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》中明確了水價的制定辦法。但是關于城市用水的基準指標體系的建立還有待完善。可以看出，水作為一種商品所具有的消費品特征在該通知中已有所體現，并正在為人們所認識和接受。

　　分析水的以上三個屬性，我們認為，拋開水的資源屬性以外，水的其它經濟屬性無異與其它商品。水資源和水的開發(fā)利用，可以類比與土地資源和土地開發(fā)利用。土地是更為敏感的資源，它是國家概念的基本附著。但是，它也是房屋不動產最基本的生產資料，同時依附土地開發(fā)的房產則是人們基本的生活和生產必需品。分析房地產的經濟特征，我們看到，除了在土地資源權的國家所有和規(guī)劃層面的政府分級宏觀調控之外，房地產的開發(fā)、使用、經營均因其商品屬性而充分市場化。房地產業(yè)在國家的科學監(jiān)管下的那種蓬勃生氣是否對水業(yè)發(fā)展有所啟發(fā)？

　　二、關于水權和水權制度

　　水權應該包括水資源所有權、使用權和經營權。水權制度是西方國家在水資源管理的發(fā)展過程中，隨著用水需求不斷增加和用水競爭的日趨激烈，而逐步完善形成的一種規(guī)范的水資源法制化管理模式，是一種與市場經濟體制相適應的水管理機制，其核心是產權的明晰。

　　水權是建立水市場的基礎，市場化是水交易的形式，水權則是水交易的基礎。水權、市場化、水交易可以說是共生的，缺少其中任何一個，其他的都不成立。

　　水業(yè)市場化推進動力來自政府，阻力同樣來自政府。無論是水利部的變工程水利為資源水利還是建設部的推進水業(yè)產業(yè)化，都面臨一個明確管理對象的問題，需借水權分離來界定政府管理的范圍。因此，水權的分離問題成為目前水業(yè)改革的重要前提。

　　水權具有三種形式：水生而就有的資源價值，使水資源所有權（簡稱水資源權）成為水權的基本組成；由于水的工程加工與投入使其價值增加而對應的水權為水使用權；水進入不同領域而產生的商品屬性所對應水權稱為水經營權。這三種水權因屬性的不同，決不能混為一談。政府真正擁有水權的范圍，應是水資源權的調配與管理，不能延伸政府的水權管理的范圍。

　　水權管理普遍采用以流域為基礎的水量分級統(tǒng)一管理形式，同時必須充分考慮流域中社會經濟核心載體——城市的綜合因素。流域對城市的水資源權管理應采取水資源權核定制。也就是，在對城市水功能區(qū)進行科學的水資源權的分配后，由城市在總體規(guī)劃、經濟發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃的框架下完成城市的水專項規(guī)劃，內容應包括城市水系功能優(yōu)化界定、城市水工程專項系統(tǒng)規(guī)劃、城市水功能區(qū)基準指標體系建立等，以系統(tǒng)具體指導城市水業(yè)的工程和管理。

　　三、關于水業(yè)產業(yè)化

　　在下一個五年中，中國水業(yè)將面臨最根本的市場化變革，計劃經濟特色在水行業(yè)中的不斷退縮已是大勢所趨。在此背景下，一定要分清政府宏觀管理與水業(yè)市場化的界限和協同關系。

　　水業(yè)改革的目標是在資源層面上加強規(guī)劃與協調，在工程建設、使用、經營等市場層面上實現以市場化為基礎的高效與集約。而政府水業(yè)管理工作的重點在于，水資源的規(guī)劃調配、城市用水的規(guī)劃、水質水量的監(jiān)管以及水業(yè)市場的規(guī)范監(jiān)督。應該強調，市場化為政府部門帶來的決不是，也不能是更大的利益和權利期望。

　　事實上，市場經濟下最有效的管理規(guī)則就是適應市場。我們的管理機器，目前根本沒有統(tǒng)一高效管理整個水業(yè)的能力，若強行實現一竿子到底的統(tǒng)一管理，將比無序競爭更加可怕。因此，各級水管理機構的所謂水資源統(tǒng)一管理，必須嚴格限于水的資源屬性的規(guī)劃，并與城市規(guī)劃、區(qū)域經濟規(guī)劃相協調，應徹底退出水業(yè)（包括水利工程）的開發(fā)、建設、使用、經營領域的具體經營。這些領域屬于市場，政府能做的是制定規(guī)則和行業(yè)規(guī)范，更加具體的所謂統(tǒng)一管理更多的是利益擴展的借口，那將與市場化的方向背道而馳。