代建制改革的核心是：打破傳統(tǒng)模式下“投資、建設(shè)、使用、管理”四位一體的局面，設(shè)計權(quán)責(zé)平衡的非經(jīng)營性政府投資項目的激勵機制、投資約束機制和利益制衡機制，來規(guī)范政府投資項目管理。

　　按照2004年7月國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》要求，近年來我國積極推進(jìn)政府投資項目建設(shè)實施方式改革，對非經(jīng)營性政府投資項目大力推進(jìn)“代建制”，取得了明顯成效。

　　事業(yè)單位代建模式的制度缺陷

　　眾所周知，政府投資項目最突出的表現(xiàn)為政府直接投資。當(dāng)由政府出資和派遣人員、給予項目保障而組建公共部門（事業(yè)單位）統(tǒng)一履行代建職責(zé)時，無論是將現(xiàn)有政府相應(yīng)職能部門重組，還是另外組建新的職能部門，不過僅僅是政府職能的內(nèi)部轉(zhuǎn)移，這種管理模式除了以新的集中壟斷代替舊的分散壟斷外，與原有政府投資項目建設(shè)實施的組織管理體制基本沒有實質(zhì)性區(qū)別。

　　它既沒有解決我國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中最根本的分權(quán)與制衡問題，又沒有發(fā)揮市場競爭優(yōu)勝劣汰機制來優(yōu)化配置資源的優(yōu)勢。這樣的代建單位除扮演政府或政府部門代言人的作用外，往往不需、實際也不能承擔(dān)任何經(jīng)濟與法律責(zé)任。項目建設(shè)即使沒有按照政府批準(zhǔn)的概算和投資規(guī)模實施，出現(xiàn)任何不利的結(jié)果，最后仍然需要政府來承擔(dān)責(zé)任，即政府預(yù)算仍為軟約束。

　　另外，由于集中代建的事業(yè)單位獨攬政府投資項目代建權(quán)，具有市場壟斷地位，權(quán)力過度集中且自由度較大，運行一旦缺乏規(guī)范、制約和透明度，必將加大公共產(chǎn)品供應(yīng)成本和為權(quán)力“尋租”創(chuàng)造更好的條件。此外，政府集中代建事業(yè)單位會對決策時對本單位有利的項目拼命去游說和爭取，反之則消極對待、推諉拖延。這種做法將助長項目決策中的“局部利益至上”傾向，不利于提高政府投資項目前期決策工作的質(zhì)量和科學(xué)性。

　　按照企業(yè)理論，如果擁有控制權(quán)的人無法真正承擔(dān)風(fēng)險，那么它就不可能有積極性做出最好的決策。而合同從來都是不完備的，代理人也不是圣人，它也可能從本身利益出發(fā)，利用合同的不完備性“尋租”、“創(chuàng)租”，進(jìn)而出現(xiàn)很多代理問題。

　　實際上在上世紀(jì)六七十年代甚至80年代初期，我國政府投資項目曾長期采用由政府行業(yè)主管部門指定建設(shè)單位統(tǒng)一建設(shè)，建成后移交生產(chǎn)單位管理使用的投資包干責(zé)任制型式。按照現(xiàn)在的理解，這種管理體制就是政府集中代建模式。

　　實踐證明，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制不斷發(fā)展和人們思想觀念不斷變化，這種計劃經(jīng)濟思路的工程組織實施模式的弊端越來越明顯，在政府投資規(guī)模一再突破的前提下，工程質(zhì)量低劣，建設(shè)工期拖延，財政供養(yǎng)人員編制嚴(yán)重膨脹，工程投產(chǎn)后尾工量大、帶病運行工程多的現(xiàn)象十分普遍。

　　政府事業(yè)單位集中代建模式的弊端還可以用“X低效率”理論來解釋。根據(jù)哈維。萊本斯坦的“X低效率理論”，一個組織機構(gòu)的效率很大程度上取決于該組織經(jīng)濟活動的外部環(huán)境，如果外部環(huán)境對該組織機構(gòu)沒有什么競爭壓力，那么該組織機構(gòu)中各層次的成員就會暴露出人的惰性，久而久之，惰性便成為慣性，就會在組織機構(gòu)內(nèi)部產(chǎn)生X低效率。X低效率的可能后果是：政府集中代建單位不僅對政府的依賴性強，且普遍存在服務(wù)意識差，官僚習(xí)氣重，結(jié)構(gòu)性低效能和局部利益至上等現(xiàn)象。

　　由于不存在外部競爭壓力，組織機構(gòu)內(nèi)部也就沒有追求成本極小化的刺激，這必將導(dǎo)致機構(gòu)臃腫、人浮于事、工作效率低等現(xiàn)象，抑制自我約束和提高生產(chǎn)經(jīng)營效率的動力。

　　不可否認(rèn)，政府集中代建模式在創(chuàng)業(yè)初期確能發(fā)揮一些積極作用。但由于這是一種管理經(jīng)費統(tǒng)一由財政供給的非贏利性活動，基本無有效的制約和激勵機制。在市場經(jīng)濟條件下，如果一個單位僅有提高工程質(zhì)量和政府投資效益的責(zé)任壓力，而沒有相應(yīng)的激勵機制或動力來源，是不切實際的。

　　政府集中代建單位的人員整體素質(zhì)、能力水平、專業(yè)結(jié)構(gòu)配備與用工和考核制度、管理約束機制靈活的社會化代建公司無法比擬。我們應(yīng)該知道，吃“財政飯”的事業(yè)單位不等于不吃“其它飯”，謀取“額外利益”的風(fēng)險無論公司代建模式還是事業(yè)單位代建模式都同樣存在。

　　公司代建模式爭論的詮釋

　　從短期看，在當(dāng)前招投標(biāo)市場尚不規(guī)范，項目代建市場發(fā)育還不完善，各類代建企業(yè)發(fā)展還不平衡，水平高專業(yè)性強的代建主體少，代建市場競爭的公平性、充分性和有序性還存在較大差距的條件下，作為一種過渡形式，成立事業(yè)單位統(tǒng)一代建非經(jīng)營性政府投資項目，對推動代建制的發(fā)展還是有益的。然而從長遠(yuǎn)角度看，單純靠行政委托方式選擇代建單位，容易走上“政企不分”的老路，不利于代建制的推廣和健康發(fā)展。因此，我們應(yīng)該進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，按照正確的思路，從完善制度、培育市場、改進(jìn)實施、強化監(jiān)管、穩(wěn)步推廣等方面，來積極推動代建制的改革和發(fā)展。

　　正如有的學(xué)者指出的那樣，公司代建模式確實存在企業(yè)為追求利潤最大化，而對項目謀取“額外利益”和片面降低建設(shè)成本的管理傾向。通過分析我們知道，由于預(yù)算軟約束、缺乏分權(quán)制衡和優(yōu)勝劣汰機制，事業(yè)單位代建模式在機制上就沒有解決政府投資項目管理者的權(quán)力尋租和謀取“額外利益”的條件。

　　而公司代建模式，只要政府投資人貫徹分權(quán)制衡原則，直接選擇獨立于代建企業(yè)之外的“平行”的監(jiān)理單位，來對政府的投資決策、項目設(shè)計、招標(biāo)進(jìn)行全過程監(jiān)督，和對代建企業(yè)的項目管理進(jìn)行全過程監(jiān)理并及時進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和反饋，就能有效制約代建企業(yè)權(quán)力和自由度過大的問題。

　　有學(xué)者指出，政府行政主管部門直接與代建公司簽訂民事委托代建合同，增加政府行政部門的民事法律糾紛風(fēng)險。應(yīng)該說該問題在所有政府采購的貨物、工程和服務(wù)合同中均客觀存在。政府投資代建項目的委托人是政府，自然必須由政府出面與代建人簽訂民事代建委托合同，這沒有什么疑義。

　　當(dāng)然，從盡量減少民事合同糾紛的角度出發(fā)，政府投資人確應(yīng)考慮優(yōu)化公司代建模式的治理體制設(shè)計。建議政府投資人設(shè)立具有獨立法人資格的非盈利性代表機構(gòu)或授權(quán)機構(gòu)，來代表政府承擔(dān)招標(biāo)選擇代建單位、簽訂代建合同及開展代建項目協(xié)調(diào)管理等事務(wù)性工作。該機構(gòu)從事政府投資項目代建合同簽訂等代建項目實施的具體事務(wù)性管理工作，但不直接從事政府投資項目“生產(chǎn)”，僅屬政府行政管理職能的延伸。

　　代建制改革的目標(biāo)導(dǎo)向是市場有效競爭，無論代建合同簽訂是否通過政府授權(quán)機構(gòu)進(jìn)行，非經(jīng)營性政府投資項目代建制實施均需通過市場競爭選擇相應(yīng)的專業(yè)化、社會化的項目管理公司來承擔(dān)。

　　有學(xué)者對公司代建模式下項目代建公司獲得合理預(yù)期回報難以釋懷。實際上代建管理費占項目總投資的比例很小，考慮到代建單位風(fēng)險承擔(dān)、開具保函所發(fā)生的費用和有關(guān)稅費等情況，代建管理費確應(yīng)在建設(shè)單位管理費的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。

　　從長遠(yuǎn)的觀點看，公司競爭代建模式是從利益制衡機制上盡量減少使用單位干預(yù)、避免政府投資“三超”的最好選擇，也是實踐證明的最優(yōu)模式。

　　代建制的風(fēng)險主要表現(xiàn)在投資估算不準(zhǔn)確、施工圖設(shè)計深度不夠、招標(biāo)文件和合同條款不完備、代建單位業(yè)務(wù)水平低等方面，與代建模式無關(guān)。換言之，制度的、技術(shù)的、自然的風(fēng)險，無論是公司代建模式還是事業(yè)單位代建模式都客觀存在。

　　代建制的風(fēng)險需要政府有關(guān)職能部門盡可能地認(rèn)識并完善相關(guān)制度，和加強對代建公司的監(jiān)督與項目實施過程的監(jiān)管。從目前各地的實踐情況看，代建制改革已經(jīng)從試點階段轉(zhuǎn)入局部開放階段。

　　待市場發(fā)育條件具備，代建制改革必將步入全面開放階段，即全面公開招標(biāo)選擇代建單位，實現(xiàn)項目代建的完全社會化、市場化，這是代建制改革發(fā)展的正確方向。